对承租人优先购买权保护被弱化之辨析
——以《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》等为据

郑书宏 卢宇

　　《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称《城镇房屋租赁合同纠纷司法解释》）已于2009年9月1日起开始施行。该司法解释第二十一条规定：“出租人出卖租赁房屋未在合理期限内通知承租人或者存在其他侵害承租人优先购买权情形，承租人请求出租人承担赔偿责任的，人民法院应予支持。但请求确认出租人与第三人签订的房屋买卖合同无效的，人民法院不予支持。”而在该司法解释颁布生效之前，最高人民已将《最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见（试行）》第118条予以废止。由于该两个司法解释前后的明显变化，导致实务界不少人认为，对承租人之优先购买权的保护已经被弱化了。对此，笔者认为，两个司法解释的前后变化意义在于理顺立法中的法律逻辑关系，但承租人之优先购买权的保护保护并没有被弱化，反而被更加明确和完善了。

一、承租人优先购买权的债权性质

　　根据民事权利分类规则，以是否以财产利益为内容，民事权利可分为财产权和人身权。而财产权，则是指以财产利益为内容，并直接体现财产利益的民事权利，包括物权、债权、继承权和知识产权中的财产权利。就物权而言，其是指直接对物进行占有、使用、收益和处分的权利，其客体是物本身。而就房屋租赁合同中承租人的优先购买权来说，承租人的该项权利是优先认购出租人欲出让的房屋，换句话说，就是承租人要求购买出租人房屋时，出租人不得拒绝，同时其他希望购买的民事主体（除法律另有规定外）也不得干涉。由此可见，承租人的优先购买权的标的是要求出租人履行一定行为和其他购买人予以容忍的作为与不作为，而不是房屋本身。继承权是基于人身关系享有的权利，承租人的优先购买权是基于房屋租赁合同产生的，不是基于人身性而是基于债的关系。知识产权中的财产权的保护的是与作品、专利和商标有关的利益，承租人优先购买权与其不能相容显而易见。从立法来看，我国立法也已经明确将其列为债权。从立法体例上看，民法通则并没有规定该项权利，该项权利被规定在合同法之中。同时，物权法定原则，我国物权法只明确规定了所有权、用益物权（包括土地承包经营权、、建设用地使用权、宅基地使用权和地役权）和担保物权，并没有将承租人优先购买权确认为物权。

　　由此可知，从权利的标的、产生依据以及当前立法来看，承租人优先购买权属于债权。

二、对《城镇房屋租赁合同纠纷司法解释》第21条之立法原因分析

　　《城镇房屋租赁合同纠纷司法解释》第21条规定，承租人请求确认出租人与第三人签订的房屋买卖合同无效的，人民法院不予支持。根据该条的规定，即使标的物上存在承租人的优先购买权，出租人与第三人签订的房屋买卖合同也是有效的。该条规定致不少人认为，既然法律对出租人与第三人签订的房屋买卖合同的效力予以认可，那么有效的合同就应当受到法律的保护，法律既然选择对其进行了保护，那么就对与其相冲突的承租人的优先购买权予以了否认。加之此前最高人民法院将民通意见第118条予以废止，导致这些人更加相信法律对承租人的优先购买权的保护力度减弱了。

　　笔者认为，最高人民法院出台该条规定并不是意图减弱承租人的优先购买权，而是使立法在法律逻辑上更科学和对相关当事人做到公平保护。

　　第一，合同法关于依法成立的合同有效、有效的合同应当受到法律保护的规定只对合同的向对方发生约束力。笔者作此结论，一则源于债之相对性。二则我国立法并没有对将合同关系作为侵权行为法的保护对象，对于第三然导致的合同不履行，依照违约责任规定来处理。因此，第三人与出租人之间的买卖合同被认定为无效就没有法律依据（除有法律明确规定的无效情形外）。

　　第二，物权法颁布后，不动产买卖合同的生效不再以过户登记作为条件，其效力取决于其是否违反合同法的规定。民通意见第118条被废除正是基于其与物权法相违背。并且，如果按照民通意见第118条的规定认定第三人与出租人之间的买卖合同无效，那么根据合同法规定，双方仅可以缔约过失责任规则来追究过错方的责任，而缔约过失责任规则确定的受害人受偿范围仅仅限于信赖利益损失，这对受害人的保护是不周到了，即是对承租人的保护和对第三人的忽视。相反，如果承认第三人与出租人之间的买卖合同的有效性，那么受害人可以依据有效的合同追究该出租人的违约责任。这样不仅该第三人的利益得到充分的保护，而且也给出租人任意违约和不履行通知承租人行使优先购买权负担巨大代价，以此对承租人优先购买权形成更周到的保护。

三、《城镇房屋租赁合同纠纷司法解释》对承租人优先购买权保护的重述和完善

　　对于优先购买权，我国法律确定了共有人和承租人的优先购买权。民法通则第七十八条第三款规定，按份共有财产的每个共有人有权要求将自己的份额分出或者转让。但在出售时，其他共有人在同等条件下，有优先购买的权利。合同法第二百三十条规定：出租人出卖租赁房屋的，应当在出卖之前的合理期限内通知承租人，承租人享有以同等条件优先购买的权利。根据该两条规定，优先权是指“在同等条件下优先购买的权利”。该前提很明确，“优先”是在“同等条件下”的，也就是有其他第三人意图通过购买获得标的物的所有权。但是，该优先究竟是指缔结合同权利的优先还是合同履行的优先呢？

　　笔者认为，该优先应当包含这两层含义。在第三人还没有与出卖人缔结合同时，优先购买权人有优先缔结合同的权利；而均已经缔结合同的，那么优先购买权人有要求履行合同的优先权利。如果只是承认缔结合同的优先，那么如果第三人已经与出卖人缔结合同并生效，那么除非认定该合同无效，否则优先购买权人的优先权就根本无法得以实现。现在司法解释已经很明确，第三人与出卖人的合同是有效的。在此背景下，如果只承认缔结合同权利的优先性，那么优先购买权人的优先权就是形同虚设的。这显然违背了法律确定优先购买权的初衷。沿着这个逻辑思路，《城镇房屋租赁合同纠纷司法解释》第21条虽然对第三人与出租人的房屋买卖合同的效力予以认定，但是并没有明确排除优先购买权人要求在同等条件下缔结合同和履行合同的优先权。并且，该司法解释第二十四条仅列明了以下几种对承租人主张优先购买房屋不予支持的情形：（一）房屋共有人行使优先购买权的；（二）出租人将房屋出卖给近亲属，包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女的；（三）出租人履行通知义务后，承租人在十五日内未明确表示购买的；（四）第三人善意购买租赁房屋并已经办理登记手续的。该条看出，第三人与出租人缔结的合同能够阻碍承租人行使优先购买权的情形仅仅限于，该第三人与出租人之间具有物权关系或亲属关系以及房屋已经完成物权变动等情形。根据反向解释规则，在第三人与出租人不具备上述关系以及标的物尚没有完成物权变动的情况下，承租人是有权行使其优先购买权的。

　　另外，有两点值得说明：第一，由于合同法明确规定了恶意串通损害国家、集体和第三人利益的行为无效，所以第三人与承租人之间缔结的买卖合同如果存在这些情形的也是无效，《城镇房屋租赁合同纠纷司法解释》并没有认定这些情形的合同有效。第二，《城镇房屋租赁合同纠纷司法解释》第21条前半部分规定，在出租人侵害承租人优先购买权的情形下，承租人有权要求赔偿（而不是说承担违约责任）。该条规定填补了以往立法的空白，赋予承租人切实可行的权利去维护其优先购买权。这不得不说是立法的一种进步和完善。

　　最后，笔者认为，承租人有先购买权是法定的债权，而不是合同约定的权利，因此合同法关于违约责任的规定——同时要求承担违约责任和要求继续履行——不能适用于此，法律虽然赋予了承租人两种权利救济途径，但是其只能二者选一。

　　综上所述，城镇房屋租赁合同纠纷司法解释》第21条虽然认可了第三人与出租人之间的买卖合同的有效性，但是其并没有弱化对承租人有先购买权的保护，反而该司法解释相关条款更加完善了对其的保护。但是，承租人在其优先购买权受到侵害时只能选择请求赔偿或者要求行使优先购买权两途径之一进行救济。

四川君合律师事务所 郑书宏 卢宇
四川省眉山市人民政府办公室


眉山市人民政府办公室关于印发《眉山市政府部门制度执行监督联席会议制度（试行）》的通知

眉府办函〔2011〕54号


各区、县人民政府，经开区和工业园区管委会，市级各部门，市属以上企事业单位：

《眉山市政府部门制度执行监督联席会议制度（试行）》已经市政府同意，现印发你们，请遵照执行。




二○一一年四月十四日



眉山市政府部门制度执行监督联席会议制度（试行）



第一条 为进一步加强政府部门制度执行监督，确保执行有效，制定本制度。

第二条 制度执行监督联席会议（以下简称联席会议）的主要职责是贯彻落实市政府制度建设、执行、监督等工作任务，强化制度执行，分析动态，交流情况，研究问题，协调工作，向市政府提出相关工作建议等。

第三条 联席会议成员为市政府办公室、市发展改革委、市监察局、市财政局、市国土资源局、市审计局、市法制办、市安全监管局、市政务服务中心、市公共资源交易中心的主要负责人。联席会议成员单位每年可根据工作需要作适当调整。必要时，区县政府和市政府其他有关部门可列席会议。

第四条 联席会议召集人为市监察局主要负责人。联席会议办公室设在市监察局，负责处理日常事务。

第五条 联席会议原则上每半年召开一次。遇有紧急或者重大工作事项，经召集人决定，可以临时召开会议；联席会议成员单位认为有必要时，可提议召开联席会议。

第六条 下列工作情况，应当在联席会议上通报：

（一）市政府办公室推进机关行政效能建设及深化政务公开制度落实情况；

（二）市发展改革委落实政府性投资项目审批及招投标管理制度情况；

（三）市监察局开展行政监察情况；

（四）市财政局落实部门预算、政府性资金管理使用制度情况；

（五）市国土资源局落实土地和矿产资源规划、管理、保护、利用制度情况；

（六）市审计局依据国家法律、法规开展审计监督情况；

（七）市法制办对以市政府或市政府办公室名义新出台的制度规定的合法性审查及开展行政执法监督等情况；

（八）市安全监管局落实安全生产监管制度情况；

（九）市政务服务中心落实机关行政效能建设制度情况；

（十）市公共资源交易中心落实公共资源（资产）交易工作制度情况。

第七条 下列事项应当提交联席会议讨论研究：

（一）在监督检查工作中发现的、需提请共同研究制定防范对策及解决办法的突出问题；

（二）需要提请协助与配合的工作事项；

（三）其他需要提请共同研究的事项。

第八条 联席会议按下列程序进行：

（一）各成员单位通报制度执行的有关情况；

（二）讨论研究需要协商的有关事项；

（三）对制度执行的有关工作进行安排部署。

第九条 每次联席会议应当形成会议纪要。会议纪要由联席会议办公室负责记录整理，经与会部门同意后印发有关单位，并报市政府。如有必要，会议纪要可以抄送区县政府和市政府其他有关部门。

第十条 对于未能达成一致意见的议题事项，可以另行召开专题会议，或者在下一次联席会议上再作研究。不能达成一致意见的，由提出议题的单位向市政府专题请示。有关报告应当写明不同的意见及依据。

第十一条 与会单位不得无故缺席联席会议。参加联席会议的人员必须严格遵守保密纪律，不得违反规定泄露会议内容。违反规定泄露会议内容的，依照有关规定追究其纪律责任。

第十二条 本制度由市监察局负责解释。

第十三条 本制度自印发之日起施行，有效期2年。