最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定(试行)
最高人民检察院
最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定(试行)
(2003年9月2日最高人民检察院第十届检察委员会第九次会议通过2004年7月5日最高人民检察院第十届检察委员会第二十三次会议修订)
第一章总则
第一条为了加强对人民检察院查办职务犯罪案件工作的监督，提高执法水平和办案质量，确保依法公正履行检察职责，维护社会公平和正义，根据宪法、人民检察院组织法等有关法律，结合检察工作实际，制定本规定。
第二条人民检察院查办职务犯罪案件，实行人民监督员制度，接受社会监督。
人民检察院应当保障人民监督员履行监督职责，认真对待人民监督员提出的意见和建议。
第三条人民监督员经民主推荐程序产生，依照本规定对人民检察院查办职务犯罪活动实施监督。
人民监督员享有独立发表意见和表决的权利，表决实行少数服从多数的原则。
人民监督员应当公平公正地履行职责，促进人民检察院正确行使检察权。
第四条实行人民监督员制度的人民检察院设立人民监督员办公室作为办事机构。县级人民检察院不具备单独设立条件的，应当由专人负责人民监督员工作。
第二章人民监督员的产生
第五条人民监督员应当具备下列条件：
(一)拥护中华人民共和国宪法；
(二)有选举权和被选举权；
(三)年满二十三岁；
(四)公道正派，有一定的文化水平和政策、法律知识；
(五)身体健康。
第六条下列人员不得担任人民监督员：
(一)受过刑事处罚或者受到刑事追究的；
(二)被开除公职或者开除留用的。
第七条因职务原因可能影响履行人民监督员职责的人员不宜担任人民监督员。
第八条人民监督员由机关、团体、企业事业单位和基层组织经民主推荐、征得本人同意、考察后确认。
第九条人民监督员的任期为三年，连任不得超过两个任期。
第十条出现下列情形之一的，人民监督员可以辞去职务：
(一)因职务调整，出现本规定第七条情形的；
(二)不愿意继续担任人民监督员的。
第十一条人民监督员具有下列情形之一的，人民检察院应当建议确认单位解除其职务：
(一)不再具有本规定第五条第一、二、四、五项条件之一的；
(二)出现本规定第六条情形的；
(三)违反本规定，造成不良后果的；
(四)一年内无故不参加监督活动两次以上的。
第十二条人民监督员的名额，由各级人民检察院根据工作需要确定。
第三章人民监督员的职责
第十三条人民监督员对人民检察院查办职务犯罪案件的下列情形实施监督：
(一)犯罪嫌疑人不服逮捕决定的；
(二)拟撤销案件的；
(三)拟不起诉的。
涉及国家秘密或者经特赦令免除刑罚以及犯罪嫌疑人死亡的职务犯罪案件不适用前款规定。
第十四条人民监督员发现人民检察院在查办职务犯罪案件中具有下列情形之一的，可以提出意见：
(一)应当立案而不立案或者不应当立案而立案的；
(二)超期羁押的；
(三)违法搜查、扣押、冻结的；
(四)应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的；
(五)检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的。
第十五条人民监督员可以应邀参加人民检察院查办职务犯罪案件工作的其他执法检查活动，发现有违法违纪情况的，可以提出建议和意见。
第十六条人民监督员参加案件监督工作，应当保守秘密，不得泄露评议表决情况；不得对其他人民监督员施加不正当影响；不得私自会见案件当事人及其委托的人。
第四章人民监督员的监督程序
第十七条具有本规定第十三条情形的案件，应当由人民监督员根据本规定第十八条至第二十七条的规定进行监督。
第十八条案件承办人在对被逮捕的犯罪嫌疑人第一次讯问时，应当将《逮捕羁押期限及权利义务告知书》交犯罪嫌疑人，同时告知其如不服逮捕决定可以要求重新审查。犯罪嫌疑人不服逮捕决定的，应当自告知之日起五日内向承办案件部门提出，并附申辩理由。承办案件部门应当立即将犯罪嫌疑人的意见转交侦查监督部门。侦查监督部门应当另行指定承办人员审查并在三日内提出审查意见。维持原逮捕决定的，侦查监督部门应当及时将书面意见和相关材料移送人民监督员办公室，并做好接受监督的准备。
第十九条拟撤销案件的，侦查案件部门应当及时将书面意见和相关材料移送人民监督员办公室，并做好接受监督的准备。
第二十条拟不起诉的，公诉部门应当及时将书面意见和相关材料移送入民监督员办公室，并做好接受监督的准备。
第二十一条人民监督员办公室收到有关案件材料后，应当在两日内审查完毕，认为书面意见和相关材料不齐备的，应当报经检察长批准后，要求承办案件部门补充移送；认为材料符合要求的，应当根据案情需要及时确定三名以上、总人数为单数的人民监督员参加案件监督工作。
参加案件监督的人民监督员，应当在人民监督员名单中依照排序或随机抽取的方式确定。
参加案件监督工作的人民监督员每次临时推举其中一人主持评议、表决。人民监督员在表决时具有同等的表决权。
第二十二条案件监督人员确定后，承办案件部门应当及时将案件监督人员的名单告知本案当事人及其法定代理人，同时告知其有权要求人民监督员回避。
第二十三条参加案件监督工作的人民监督员具有下列情形之一的，应当自行回避，当事人及其法定代理人也有权要求其回避：
(一)是本案的当事人或者当事人的近亲属的；
(二)本人或者其近亲属与本案有利害关系的；
(三)担任过本案的证人、鉴定人、辩护人、诉讼代理人的；
(四)与本案有其他关系，可能影响公正履行案件监督职责的。
出现前款规定的情形之一，本人未提出回避或者当事人及其法定代理人未要求回避的，人民检察院应当决定其回避。
人民监督员的回避由检察长决定。
第二十四条人民监督员的监督工作应当依照下列步骤进行：
(一)由案件承办人向人民监督员全面、客观地介绍案情并出示主要证据；
(二)由案件承办人向人民监督员说明与案件相关的法律适用情况；
(三)人民监督员可以向案件承办人提出问题，必要时可以旁听案件承办人讯问犯罪嫌疑人、询问证人、听取有关人员陈述、听取本案律师的意见；
(四)人民监督员根据案件情况，独立进行评议、表决。表决采用无记名投票方式，按少数服从多数的原则形成表决意见，表决结果和意见由承办案件部门附卷存档。
第二十五条检察长或者检察委员会应当分别根据职责权限，对人民监督员的表决意见和有关检察业务部门的意见进行审查，必要时可以听取人民监督员和有关检察业务部门的意见。审查后同意人民监督员表决意见的，有关检察业务部门应当执行；检察长不同意人民监督员表决意见的，应当提请检察委员会讨论；检察委员会不同意人民监督员表决意见的，应当依法作出决定。
检察长或者检察委员会应当认真研究人民监督员的不同意见。
第二十六条检察委员会的决定与人民监督员表决意见不一致时，应当由人民监督员办公室向人民监督员作出说明。参加监督的多数人民监督员对检察委员会的决定有异议的，可以要求提请上一级人民检察院复核。复核工作由人民监督员办公室转交案件承办部门办理。上一级人民检察院应当及时复核并反馈结果。上一级人民检察院的决定，下级人民检察院应当执行。
第二十七条案件监督工作应当自人民监督员办公室收到材料之日起七日内进行完毕。重大复杂案件，案件监督期限可以延长至十五日。人民检察院不得因人民监督员的监督而超过法定办案期限。
监督期限自人民监督员办公室所收案件相关材料齐备之日起至人民监督员形成表决意见之日止。
第二十八条人民监督员依照本规定第十四条、第十五条的规定实施监督的，统一由人民监督员办公室负责收转材料，督促相关部门办理，并及时反馈处理意见。
第五章人民监督员履行职责的保障
第二十九条人民检察院应当为人民监督员履行职责提供必要的工作条件。可以根据监督工作需要邀请人民监督员列席有关会议、参加有关活动、了解检察工作情况。
第三十条人民检察院应当严格遵照本规定接受人民监督员的监督，不得扩大或者缩小案件监督范围；不得诱导、控制、规避人民监督员对案件的监督；不得干扰人民监督员对案件的评议和表决；不得泄露人民监督员的评议、表决情况。
违反前款规定的，对主要责任者和其他直接责任人员依纪处理。
第三十一条对打击报复或者阻碍人民监督员履行职责的，应当交有关部门依法依纪给予处理，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十二条人民监督员在履行职责过程中有违法违纪行为的，人民检察院应当建议相关部门对其进行处分，构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。
第三十三条人民监督员因履行职责所支出的交通、住宿、就餐、通讯等费用，应当由人民检察院给予补助；无固定收入的人民监督员在参加监督活动期间，由人民检察院参照当地职工上年度平均货币工资，按实际工作日给予相应补助。人民监督员在节假日参加监督工作的，由人民检察院给予适当补助。
有工作单位的人民监督员参加监督活动期间，人民检察院应商所在单位同意，不得克扣或者变相克扣其工资、奖金及其他福利待遇。
第三十四条人民监督员因参加监督活动应当享受的补助，人民检察院为实施人民监督员制度所必需的开支，列入人民检察院业务经费，向同级财政申报，纳入财政预算。
第六章人民监督员办公室的职责
第三十五条协助做好人民监督员的选任、解除工作；负责落实安排人民监督员评议案件、参加执法检查、了解检察工作情况等监督活动；向人民监督员反馈监督处理结果；协调解决人民监督员监督过程中遇到的困难，为人民监督员履行职责提供保障。
第三十六条协调人民检察院相关业务部门接受人民监督员监督工作；对相关业务部门落实人民监督员监督工作的情况进行督促、检查；向检察长和相关业务部门反馈人民监督员监督工作情况；定期对人民监督员监督工作进行总结分析；上级人民检察院人民监督员办公室应对下级人民检察院人民监督员办公室的工作实施检查指导。
第三十七条移送、督办人民监督员对人民检察院查办职务犯罪案件工作提出的意见或建议。
第三十八条承办检察长或者检察委员会交办的其他相关工作。
附则
第三十九条本规定由最高人民检察院负责解释。
认定巨额财产来源不明罪的几点思考
徐蔚敏
现行刑法典为了进一步保障国家工作人员职务的廉洁性，惩治国家工作人员的职务犯罪行为，在贪污贿赂类犯罪中增设了巨额财产来源不明罪这个新罪名，即国家工作人员的财产或者支出明显超过合法收入，差额巨大的，如果本人不能说明其来源是合法的，则构成巨额财产来源不明罪。此罪的设立，对纯洁国家工作人员队伍起到了一定的积极作用，但司法实践中对于如何把握该罪的法律特征，对证明范围和证明责任的理解，家庭成员能否构成共同犯罪等问题存在分歧，笔者试就以上问题进行初步的探讨。
一、巨额财产来源不明罪的由来
1947年巴基斯坦《防止腐败法》中规定：“公务员或任何他的受瞻仰者拥有与公开收入不相称的财物，而本人不能满意解释的，构成刑事不定罪”。
我国1979年刑法中没有这种犯罪的规定，是因当时国家工作人员的工资由国家发给，没有其他来源，国家工作人员有巨额财产很容易被发现。而改革开放以后，国家工作人员获得收入的途径越来越多，有的是合法所得，有的则可能是非法所得，使原本极小的财产差别变得越来越大。由于非法手段隐蔽，很难查实其真正来源，因此，1988 年全国人民代表大会颁布的《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》中规定：“国家工作人员的财产或者支出明显超过合法收入，差额巨大的，可以责令说明来源。本人不能说明其合法来源的，差额部分以非法所得论，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或单处没收财产的差额部分。” 1997年修订刑法又将其适当修改，纳入刑法第八章贪污贿赂犯罪之中，罪名为巨额财产来源不明。
二、巨额财产来源不明罪的客观特征
对于本罪的客观特征，理论界素有争议，主要表现在“持有型犯罪论”和“不作为犯罪论”之间的分歧。争执的焦点集中在对“本人不能说明来源合法”的行为性质的认定上。“持有型犯罪论”者认为：巨额财产来源不明罪是一种持有型犯罪，其客观方面的表现是行为人持有超过合法收入的巨额财产，其本质特征在于行为人持有来源不明的巨额财产的行为，而不是不能说明巨额财产来源合法的行为。“持有非法的巨额财产”是刑法惩罚的对象，“不能说明”是随附情节，是规定的工作程序而非实体上的犯罪构成要件。“不作为犯罪论”者则坚持认为：本罪是对行为人“拒不说明”财产来源的不作为行为的惩罚，针对“国家工作人员持有明显超过其合法收入的巨额财产”的不法状态的存在，法律授权司法机关可以“责令”作为具有财产申报义务的特殊主体“说明来源”，只要进行了说明，经查证属实，不管来源是否合法，均不构成该罪。相反，“拒不说明”就意味着是不履行法定义务的不作为。这里的“不能说明”正是构成本罪的实体要求，而非举证行为，因而本罪的举证责任并未倒置。
笔者赞同后一种观点，巨额财产来源不明罪不同于一般的刑事犯罪，它改变了我国刑事诉讼法一贯遵循的原则，在其犯罪构成上也与一般犯罪不同。主要表现在：不能说明犯罪行为的具体细节，其犯罪过程是推定的。该罪立法的本意是考虑到实践中贪污贿赂等犯罪有极强的隐蔽性和侦查手段的欠缺，使司法机关在有限的期限内无法收集到非法所得的确凿证据，为防止以非法手段获取财物的行为人由于证据不足而逃避法律的制裁。其惩治的核心行为正是国家工作人员不履行申报财产义务的行为。
三、巨额财产来源不明罪的证明责任和证明范围
由于刑法规定“国家工作人员的财产或支出明显超过合法收入，差额巨大，经责令说明来源，本人不能说明其来源合法的，差额部分以非法所得论。”，因此许多学者就此认为本罪的举证责任倒置或证明责任转移，导致了许多地方的司法机关认为，只要运用证据证明行为人占有财产或支出明显超过其合法收入，举证任务就已完成，剩下的主要责任则由被告人承担。如果被告人无法举出足够的证据证明自己的财产来源合法，就构成巨额财产来源不明罪。从而对办理贪污、受贿案件不积极，不主动，不深入，侦查适可而止，半途而废，最终放纵了犯罪。
笔者认为，该罪的设立的确减轻了公诉机关的证明责任，但并没有改变证明规则，即由公诉机关举证而不是举证责任倒置。我们理解“责令说明来源”，并不是要被告人举出足够的证据来证明来源的合法，而是要求被告人说明财产的真实来源，由司法机关去查证核实，并不要求被告人对“说明”的真实性负责。在我国刑诉法中，无论是公诉案件还是自诉案件的犯罪嫌疑人、被告人都不负举证责任，这一举证责任规则是不容违背的。让一个被司法机关控制下的行为人去承担举证责任既是不现实的，也是不合理的。正因为此，该条款中用“说明”一词，而不是“证明”。
本罪条款中的“不能说明”应包括两种情况：1、有条件说明而拒不说明。对此种情况，检察机关无须调查取证即可认定为“不能说明”。2、行为人明知真实来源而故意作虚假说明。比较常见的手法就是称该财产为已故父母的遗产或海外亲友赠送，对此，检察机关应调查其已故父母生前的经济状况，是否有可能留下遗产，是否有海外亲友，如果查实其父母生前贫困，不可能有巨额遗产或其根本没有海外亲友，即可确定其“说明”虚假，认定其“不能说明”。3、行为人说明了财产的来源，但其中部分经查属实，而另一部分既不能找到证据否定行为人的“说明”，又不能确证“说明”真实，这种情况不能作为“不能说明”处理，因为举证责任的主体是检察机关，他们必须提供“说明”不真实的确凿证据，证明行为人提出的财产来源是虚假的，否则，应视为“能够说明”。如张某“说明”其财产中有20万元是其朋友支付的借款利息，并提供了这些人的姓名，经核查，得到了其中5人的证实，但其他多名证人因外出做生意等暂时无法核实，因此现有证据材料不能排除张有获取此笔财产的可能，这种情形，我们不能认为是行为人未能说明财产来源，而只能认为其“已经说明”，作无罪处理。
四、家庭成员能否构成巨额财产来源不明罪的共犯
实践中，被责令说明财产来源的国家工作人员的家属可能是国家工作人员，也可能不是国家工作人员。对非国家工作人员的，一律不能构成巨额财产来源不明罪的共犯。理由是：巨额财产来源不明罪是职务犯罪，构成本罪的主体必须是国家工作人员且必须是从事公务之人，并且主观上明知财产来源不合法而故意占有和使用，案发后，又不履行“说明”义务，故意拒不说明财产的真实来源，或有意编造财产来源的合法途径。而非国家工作人员没有义务向司法机关说明巨额财产的来源途径，以及解释财产的合法性，因此，他们不能构成巨额财产来源不明罪的共犯。但应当指出的是，如果家庭成员明知财产来源非法，又与相关证人串供、藏匿、转移有关犯罪证据和巨额财产，情节严重的，可以构成包庇罪和窝赃罪，但仍不能以巨额财产来源不明罪共犯论处。因为他们实施上述行为的目的是为了掩盖国家工作人员的犯罪行为而不是为了掩盖巨额财产真实来源。
家庭成员是国家工作人员的，应责令其说明自己知道的家庭财产的来源，但是否构成巨额财产来源不明罪，不能一概而论，仍应区别情况，作出不同的处理。如宋某夫妇均为国家工作人员，丈夫宋某平时从不过问家庭事务，本人的收入均交由妻子保管使用，对妻子的收入也不关心。当司法机关发现其家庭财产和支出明显超过合法收入时，不仅宋某有义务说明其交给妻子保管的收入的来源，其妻也有义务向司法机关说明其本人的收入来源及家庭支出情况。妻子能够说明其本人收入来源合法，但不能说明丈夫交其保管的财产来源的，不能认定妻子有罪；反之，妻子不能说明自己收入来源的或拒不说明其应知的家庭收入来源的，应认为其构成巨额财产来源不明罪。
五、对巨额财产来源不明罪的立法建议
法律规定行为人必须说明巨额财产的来源，却没有规定行为人说明来源的时限，导致了司法实践中，有的行为人无限制地作出虚无缥缈、明知虚假却难以证实的解释，以拖延时间，企图蒙混过关。有的行为人在侦查阶段说明部分来源，在审查起诉阶段又说明部分来源，甚至到庭审阶段仍不断地说明来源，使司法机关耗费了大量得人力财力和时间，仍使案件的定性处于不确定状态，给案件的处理带来被动。因此，笔者建议有关部门严格国家工作人员财产申报制度，将我国刑法第九十三条规定的人员均纳入申报财产的范围，并细化申报内容。同时，出台相关的司法解释，规定经责令“说明来源”的行为人必须在一定的时限“说明”。否则，没有申报的财产一律视为非法所得，以巨额财产来源不明罪定罪科刑。
二00二年八月二十一日
[参考文献]
1、 赵秉志.《职务犯罪疑难问题及对策》
2、 周其华.刘生荣.《检察机关侦查职务犯罪》