摘要：刑事立案监督是刑事诉讼法赋予检察机关的一项重要的刑事诉讼监督职能。当前,对刑事立案监督内涵的界定,理论界存在几种不同观点,笔者在对这几种观点进行分析的基础上,结合我国的司法实践,阐述了自己对刑事立案监督遇到的问题的认识。笔者认为,刑事立案监督应该是指人民检察院对公安机关、人民法院以及检察院的自侦部门等享有刑事立案权的主体的刑事立案活动是否合法,所做出的立案决定或不立案决定是否正确所进行的监督。同时,检察机关还应对行政执法领域中的刑事犯罪案件是否及时移送有权机关处理,及其行政执法人员在执法过程中执法行为是否合法进行的监督。本文通过对我国刑事立案监督立法及监督工作现状的分析,指出了我国现行立案监督无论是在立案监督的立法规定、监督执行的具体情况、监督的效力还是监督的对象上来看,都存在大量问题。在立足我国司法实际的基础上,提出解决我国刑事立案监督面临问题的建议。
　　关键词： 立案监督 立案活动 案源机制

　　刑事立案监督是人民检察院依法对侦查机关的刑事立案活动实行的监督，是修改后的刑事诉讼法赋予检察机关的一项新的法律监督职能。由于该项工作起步较晚，在司法实践中又缺乏与之相配套的实施细则，因此实践中该项工作开展起来难度较大，需要加强研究与探索。下面结合检察机关的工作实践，谈一些看法与体会：
　　一、案件线索来源少，阻碍了刑事立案监督工作的开展。
　　检察机关立案监督案件线索来源的常规途径不多，缺乏这类案件线索来源的广泛渠道。从实践中看，检察机关立案监督案件线索主要来源于被害人控告、申诉及审查公安机关案卷材料中的发现。由于检察机关并不掌握发案、立案的第一手资料，对侦查机关的立案活动缺乏知晓权，不能掌握侦查机关的立案情况，只能依赖被害人或当事人的控告与申诉，但就这一线索来源的途径，在实践中也常常因各种原因而显得不够通畅。特别是有些案件缺乏被害人或被害人有过错的案件，单靠该途径就更难掌握侦查机关立案的情况，也无从谈立案监督的问题。而有些案件即使有被害人，但多数被害人也只知道向公安机关报案，在公安机关不受理，自己的权益得不到保障时，根本不知有向检察机关控告的权利。
　　通过审查公安机关案卷材料，从中发现立案监督案件线索的情况几乎为零。一方面因为案卷材料是以一案为单位，将与该案有关的情况装订成册，实践中作为追捕线索可能会有所发现，但要寻找立案监督线索，其价值不大；另一方面因为审查批捕工作是在审阅案卷、核实证据基础上作出决定，与立案监督需要发现、分析线索和调查取证有很大差别，很难兼容。
　　从我院的情况来看，近几年来受理的被害人控告、申诉立案监督线索只有几件，而在审查案卷材料中挖掘到的立案监督案件线索均没有成案的价值。因此，立案监督案件线索来源少，信息渠道严重不畅通，成为制约该项工作顺利开展的瓶颈。
　　二、把立案条件等同于追究刑事责任条件，限制了刑事立案监督工作开展的范围与效果。
　　公诉案件的立案，是指公安、检察机关对报案、控告、自首等线索材料进行审查，认为有犯罪事实依法需要追究刑事责任而决定进入刑事诉讼程序并交付侦查的活动。据此不难理解，只要认为有犯罪嫌疑存在，需要通过侦查手段搞清事实真相的，都应该立案。因此，从程序法角度看，在整个刑事诉讼活动中，立案的证明要求是最低的，立案的后果是，在查明有相应的证据证明犯罪事实，依法应当追究犯罪嫌疑人刑事责任的，应经过刑事诉讼程序，逮捕、起诉、交付审判以惩罚犯罪。如果犯罪情节显著轻微或没有犯罪事实存在的，应当依法撤销立案。因此，依据刑诉法规定提出立案监督的条件应该是只要有犯罪嫌疑即可，即使案发时还未明确犯罪嫌疑人，也可以针对已发生的犯罪事实立案，即所谓的以事立案，从而通过侦查查明犯罪嫌疑人。
　　然而，在司法实践中却没有严格按照刑诉法的要求来做，往往把立案监督条件等同于追究刑事责任条件，要求立案监督的案件最终要作出有罪判决的结果，并把它作为考核的标准，现有的考核机制作出的要求显然束缚了检察机关的手脚，客观上使检察机关人为地拔高立案监督的条件，即以逮捕的三项条件，甚至以能追究刑事责任的条件来代替立案监督条件，立案监督案件成功的标准变成所谓的“捕得掉、诉得出、判得了”，这样对不符合逮捕条件的犯罪嫌疑人实践中不敢轻易提起立案监督程序，这就出现了一部分应当予以立案侦查的犯罪嫌疑人因无法进入刑事诉讼程序而逃避法律制裁的现象，这种状况有违刑事诉讼法的立法精神。
　　三、立法不完善，无相应配套措施，影响了刑事立案监督工作的执行力度与成效。
　　尽管修改后的刑事诉讼法进一步确认了人民检察院刑事立案监督权，但并未赋予其实质上的强制纠错措施，也没有具体可遵循的实施细则，缺乏具体的监督办法、手段、操作程序，执行起来难度很大。检察机关向公安机关发出了“说明不立案理由通知书”、“通知立案书”后，公安机关既不说明不立案理由，又不立案怎么办？检察机关无有效的措施予以保障，又从何谈监督。即使侦查机关在接到通知书后立即立案，但他们对立案监督不理解，在行动上不配合，或者消极侦查或者即使侦查收集的证据尚未到位就直接报捕，使检察机关对报捕的案件处于两难境地。一方面，该案系由检察机关通知立案的，代表了检察机关的倾向性意见，要保证其严肃性；而另一方面，根据公安的报捕材料，证据不完全符合逮捕条件，又难以作出决定。同时，目前侦监部门没有直接侦查的权力，无法通过侦查措施搜集证据，从案件事实的轮廓上看又很像案件，形成了所谓的鸡肋，食之无味，弃之可惜。因此对这类案件检察机关很难监督，实践中往往采取干脆不提起立案监督为妥的做法。另外还有对不应当立案的案件而公安机关予以立案了，又应如何监督的问题，在实践中也是一个盲区，如何操作，法律缺乏规定。此外，公安机关认为系一般的违法案件并作出了行政处罚的，而实际上可能构成刑事犯罪，需要追究刑事责任的案件，实践中应该如何发现并进行监督，同样缺乏操作规程，实践中根本进入不到检察机关的监督视线，造成了监督中的空白，形成了监督中的盲区。这些立法上的漏洞和缺陷，已严重影响了立案监督的广度和力度，制约了立案监督工作的开展。
　　针对以上立案监督工作存在的难点问题，笔者认为应采取以下一些方法和策略来开展这项工作：
　　一、采取各种措施，拓宽线索渠道
　　1、要加强立案监督工作的宣传。结合检务公开，采取多种形式，大力宣传法律赋予检察机关的法律监督职能，使有关部门和广大人民群众熟悉和了解，从而懂得如何用法律武器来维护自己的合法权利，做到告状有门，鼓励群众大胆检举、控告，扩大立案监督线索来源。特别是在侦查机关受理报案场所应该张贴有关立案监督的法律规定，并要求侦查人员在向当事人宣布不予立案的时候，告知其有向检察机关申诉的权利，使侦查机关的立案活动纳入检察机关的监督之下。
　　2、及时掌握发案、受案、立案情况。应经常深入公安机关，定期查阅其发案、立案登记，审查其立案活动是否合法，所作立案或不立案决定是否正确，有无不破不立、以罚代刑、以教（劳教）代刑、徇私舞弊等情况。对公安机关作出行政处罚的一些重点案件也应定期予以审查。针对某些疑难复杂的发案情形，检察机关应当主动与侦查机关加强交流、探讨，该立案的及时立案侦查，防止疑而不决。
　　3、加强与本院有关科室的联系，及时发现有价值的线索。与本院控申、起诉、自侦等部门经常沟通，并要求这些部门一旦发现属于立案监督范围内的线索及时与侦监部门联系，以便及时掌握，及时作出反应。同样，也应加强与法院、司法局、工商、税务等部门的联系，形成外单位移送立案监督线索的网络，拓展立案监督案件的线索，履行好法律监督的职责。
　　4、善于从新闻热点中挖掘案件线索。关注报刊、杂志、电台、电视等新闻媒体或一些单位（如纪检、工商、税务）的有关信息。如果发现有价值的线索就及时介入调查。这是一个比较广泛的信息源，值得检察机关从中挖掘立案监督的线索。
　　二、转变立案监督观念，加大立案监督的力度
　　立案监督主要针对公安机关工作，而侦监部门又常常与公安机关打交道，配合多于制约，协作多于监督，很怕影响了两家的关系，伤了和气，不利于今后工作开展。对此，首先应改变观念，要主动与公安机关联系，讲究立案监督的方法和技巧，指出立案监督的目的是为了防止有案不立、有罪不究、以罚代刑，有效地维护社会秩序，充分保障被害人的权利，从而取得侦查机关理解与支持。此外，要敢于监督、大胆监督，降低立案监督的标准，对掌握到的线索，如果符合立案条件的，就应当向公安机关发出说明不立案理由通知书或运用立案建议书来督促其立案，而不应以逮捕条件甚至于起诉条件、判决条件为标准来衡量是否能提出立案监督，并应允许有部分立案监督案件在公安机关立案侦查后认为事实不清、证据不足而作撤案处理。当然立案监督的案件作撤案处理的，也应符合刑事诉讼的精神，以保证刑事侦查活动的严肃性，双方对此应该达成共识。这样一方面能够更好地履行侦查机关的职责，加强打击犯罪的力度，另一方面也能使立案监督活动处于主动地位，达到真正的监督目的，起到一定的效果，使立案监督工作不留盲区。另外，对不应当立案而立案的案件，也应实行立案监督，督促其依法及时撤案，以利于法律的正确实施，从而在保证打击犯罪的同时，依法维护公民的合法权益不受侵犯，这也是立案监督工作应加强的一个方面。只有将这两个方面结合起来才是完整意义上的立案监督，才能保证刑事诉讼活动的依法进行。
　　三、制定相应的实施细则，完善立案监督机制
　　人民检察院应在不违反立法本意的情况下，依法制定进行立案监督的具体办法及细则，增加可操作内容。具体来说应该规定检察机关对侦查机关发案、受案、立案情况的知晓权、对行政处罚的监督权及对立案监督案件的调查权、建议立案权。针对刑事立案监督案件周期长的特点，对案件的受理、审查、移送、反馈、答复等各种环节都应制定明确的时效规定，防止侦查机关消极拖延的现象。另外，在通知公安机关立案后，应监督其执行情况，如不执行，则提出纠正意见。必要时，应赋予检察机关对立案监督案件的侦查权，并补充相应的配套法规，以防止立而不侦、侦而不细的情况，使立案监督工作有法可依、有法可循，并落实贯彻到实处。而现有的立案监督与侦查监督相脱节的现象，也大大制约了立案监督的发展。因此，还应完善法律监督体系，形成立案监督与侦查监督紧密结合的机制，并以侦查监督作为后盾，加强立案监督工作，使立案监督工作纳入正常运行的轨道。
　　立案监督工作有广阔的发展前景，虽然目前存在的问题较多，但只要加强调查研究，将上述对策真正落实贯彻，做到多管齐下，必将推动立案监督工作再上新台阶，立案监督工作的道路也会越走越宽。
安徽省人民政府


安徽省人民政府关于印发《安徽省职工所购公有住房上市交易管理暂行办法》的通知
安徽省人民政府



通知
各行署，各市、县人民政府，省政府各部门、各直属机构：
《安徽省职工所购公有住房上市交易管理暂行办法》已经省人民政府同意，现印发给你们，请遵照执行。
职工所购公有住房上市交易是住房制度改革的一项重要内容，是改善职工住房条件，满足职工不断增长的住房需求，推进住房商品化、社会化进程的重要举措。各地要根据《安徽省职工所购公有住房上市交易管理暂行办法》的规定，抓紧研究、制定本地区职工所购公有住房上市交易管
理实施细则，保证政策统一。
职工所购公有住房上市交易政策性强、涉及面广。各地务必要加强领导，精心部署，认真组织实施。有关部门要团结协作，密切配合，保证我省住房制度改革顺利进行。

安徽省职工所购公有住房上市交易管理暂行办法
第一条 为了规范职工所购公有住房上市交易行为，推进住房商品化、社会化进程，根据国家有关规定，结合本省实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于本省行政区域内职工所购公有住房上市交易的管理。
职工所购公有住房上市交易的形式包括出售、交换、出租和抵押。
第三条 本办法所称职工所购公有住房，是指：
（一）职工按房改政策购买的公有住房；
（二）职工按国家优惠政策购买的经济适用房、安居房、解困房。
第四条 职工所购公有住房上市交易应当遵循自愿、公平、合法的原则，体现政府对解决中低收入家庭住房问题的优惠政策，促进住房消费，推动房地产业发展。
第五条 省人民政府建设行政主管部门主管本省行政区域内职工所购公有住房上市交易管理工作。
行署和市、县人民政府房地产管理部门主管本行政区域内职工所购公有住房上市交易管理工作。
财政、物价、地税、房改、土地等有关部门应当按照各自职责，做好职工所购公有住房上市交易管理工作。
第六条 职工所购公有住房上市交易应当具备下列条件：
（一）已领取房屋所有权证书和土地使用权证书；
（二）职工购买公有住房后，由于继承或者赠与改变产权关系的，已办理产权变更手续。
第七条 下列职工所购公有住房不得上市交易：
（一）机关办公区内、学校教学区内的公有住房；
（二）违反房改政策规定购买的公有住房；
（三）城市房屋拆迁范围内的公有住房；
（四）县级以上地方人民政府规定不宜上市交易的其他公有住房。
本条前款第（一）项规定的职工所购公有住房确需上市交易的，应当征得原产权单位的同意，在同等条件下，原产权单位或者其职工有优先购买权、交换权或者租赁权。
第八条 职工所购公有住房上市交易前，房屋产权人应当向房屋所在地市、县人民政府房地产管理部门申请办理职工所购公有住房上市交易的确认手续，并提交下列证件：
（一）房屋所有权证书和土地使用权证书；
（二）房屋产权人合法有效的身份证明；
（三）法律、法规或者规章规定的其他证明材料。
经房地产管理部门审查符合条件的，职工所购公有住房方可按照规定上市交易。
第九条 职工所购公有住房上市交易的，交易双方当事人应当签订交易合同，并按照《中华人民共和国城市房地产管理法》的规定办理价格申报、价格评估和房屋权属、土地权属过户、登记手续。
职工所购公有住房上市交易前，房屋产权人未领取土地使用权证书的，可凭房屋所有权证书先行办理交易手续，交易完成后30日内持变更后的房屋所有权证书到房屋所在地市、县人民政府土地管理部门补办土地使用权证书。
房地产管理部门应当将职工所购公有住房上市交易的情况定期抄送同级房改部门。
第十条 职工所购公有住房上市交易应当按照下列规定缴纳有关税、费：
（一）应缴税款按照国家和本省有关规定执行，在权限范围内从低征收，具体办法由省人民政府财政、地税和建设行政主管部门制定。
（二）土地使用权出让金或者土地收益，由房屋所在地市、县人民政府根据国家和本省有关规定在权限范围内从低收取。
（三）按照成交价的0．5％缴纳交易手续费，交易手续费由交易双方分摊。
除本条前款规定的税、费外，房地产管理部门和其他有关部门在对职工所购公有住房上市交易实施管理中，不得收取其他费用。
第十一条 职工出售、出租以成本价购买的公有住房，在按照本办法第十条规定缴纳有关税、费后，所得售房款或者租金收入归职工个人所有。
第十二条 职工出售、出租以标准价购买的公有住房，在按照本办法第十条规定缴纳有关税、费后，所得售房款或者租金收入由职工和原产权单位按各自的产权比例进行分配。
职工出售、出租以标准价购买的公有住房，应当出具原产权单位同意出售、出租的书面证明，并确定职工和原产权单位各自的产权比例，在同等条件下，原产权单位有优先购买权或者租赁权。
第十三条 职工以标准价购买的公有住房，在按照房改政策规定补交成本价与标准价的差额后出售、出租的，按照本办法第十一条规定执行。
第十四条 职工以成本价购买的公有住房可以相互交换或者与私房、商品房交换，并按照本办法第十条规定缴纳有关税、费。
职工以标准价购买的公有住房，在按照房改政策规定补交成本价与标准价的差额后方可按照本条前款规定进行交换；职工购买公有住房时，与原产权单位另有约定的，按照约定办理。
第十五条 职工以成本价、标准价购买的公有住房可以依法设定抵押权。
职工以标准价购买的公有住房设定抵押权时，应当出具原产权单位同意抵押的书面证明。
第十六条 职工所购公有住房上市交易后，原提取的住房维修基金转移到新房屋产权人名下，用于该房屋公用部位的维修。
第十七条 职工所购公有住房上市交易后，不得再向所在单位申请分配住房和按照房改政策或者按照国家优惠政策购买、承租公有住房。
第十八条 职工所购公有住房按照本办法规定出售或者交换以后再次进入市场交易的，按照私房交易的有关规定办理。
第十九条 国家扶持、单位补贴、个人集资建造的住房上市交易的，参照本办法执行。
第二十条 本办法自发布之日起施行。本省过去有关规定与本办法不一致的，以本办法为准。



1998年5月29日