从德国电信v.欧盟委员会案论价格挤压的认定

李治国


内容摘要

　　本文从德国电信股份公司v.欧盟委员会一案的角度分析价格挤压这种滥用市场支配地位的反竞争行为的构成及其认定标准，并主张价格挤压应成为滥用市场支配地位的一种新形式，并从提出中国的立法和执法部门应在价格挤压领域加强协调和配合。

关键词：价格挤压；市场支配地位；批发价格；零售价格；上游市场；下游市场


案例：

德国电信股份公司 v. 欧盟委员会

案情

　　德国电信公司(以下简称“德国电信”)是一家经营固定电话网络基础设施的运营商，由政府持有30.92%股份。在德国电信自由化之前，由其垄断固话业务。在1996年8月1日德国电信法( Telekommunikationsgesetz)生效后，德国电信公司面临着来自这两个市场的竞争。其本地网络设施包括“本地回路”，即连接其主配线架和用户家庭的物理回路，德国电信需要将其本地网络提供给其他的电信运营商和用户使用，因此就相应地区分其提供的服务，即向作为其竞争者其他电信运营商提供的“批发服务”和向其普通用户提供的“零售服务”，服务价格也据此分为“批发价格”和“零售价格”。

　　1997年5月8日德国联邦邮政和电信部(Federal Ministry of Post and Telecommunications, “BMPT”)决议要求德国电信将其本地回路以非捆绑的方式(unbundled)提供给其竞争者使用。此批发价格包括两部分：月租费(monthly subscription charge)和一次性费用(one-off charge)。如果停止使用，还要收取停止使用的成本费。根据德国电信法第25条(1)的要求，批发价格必须事先得到德国电信和邮政监管机构(Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post，”RegTP”) 的批准，其批准的依据是电信法第24条的要求。经批准后，德国电信必须在批准的期限内执行此价格。

　　就零售价格而言，德国电信提供传统的模拟连接(T-NET)和数字窄带连接(T-ISDN)。这两项业务通过德国电信现有的双绞铜线就可以提供。德国电信同时还提供宽带接入(T-DSL)，但需要升级现有的T-NET和T-ISDN网络。对T-NET和T-ISND的使用收费(即零售价格)受最高限价制度的约束，而T-DSL的零售价格则由其自行决定，但需经事后审查。德国电信的零售价格也包括两部分：基本月租费(根据线路和服务质量而不同)，入网一次性费用(根据线路两端的工作量而定)。但德国电信并不向用户收取停止使用的成本费。

　　德国电信的T-NET和T-ISDN零售价格通过最高限价制度管理。根据电信法和电信收费令(1996年10月1日)的相关规定，德国电信网络接入的零售价格与通话费并没有根据各自的成本而分别管理，而是作为一揽子服务同时管理。但1998年1月，RegTP设立了两个“篮子”：一个是居民类用户，一个是商业类用户。每个篮子均包括T-NET和T-ISDN及全部的通话业务，如本地、区域、长途和国际长途。根据收费令规定，RegTP确定每个篮子中所有服务的初始收费水平，并确定每个篮子价格在特定期间的浮动目标。这样，就给每个篮子设定了最高价格，但对每个篮子的最低价格并没有强制要求。

　　根据BMTP1997年12月17日决议，在1998年1月1日到1999年12月31日期间(最高限价一期)，德国电信分别将两个篮子的总价降低4.3%。RegTP于1999年12月23日作出决议，要求在最高限价一期结束后，在保留两个篮子的基础上，再降价5.6%，期限是从2000年1月1日到2001年12月31日(最高限价二期)。

　　在强制要求降价的体制框架下，德国电信可以在获得RegTP事先批准后更改每个篮子中各组成部分的价格。根据收费令规定，如果单个篮子的平均价格没有超过规定的最高限价，这种价格调整就会被批准。因此，如果此篮子的价格没有超出最高限价，这种制度使每个篮子组成部分的价格可以增加。但根据电信法27条(3)，如果其明显不符合电信法第24条(2)的要求或电信法或其他法律的规定，那么就会被拒绝。

　　在前两个最高限价期，德国电信大幅降低两个篮子的价格，远远超出监管机构的要求。但这些降价基本上是针对通话费的。T-NET的零售价格(月租费和一次性费用)在这两个期限内均没有变化，即从1998年到2001年底。T-ISDN的零售价格，德国电信仅降低月租费。

　　2001年12月21日，RegTP决定采用新的最高限价机制，并于2002年1月1日施行。新机制废弃了两个篮子的分类，而是采用四个篮子的分类：最终用户线路(篮子A)、本地通话(篮子B)、国内长途通话(篮子C)和国际长途(篮子D)。2002年1月15日，德国电信通知RegTP其要将T-NET和T-ISDN的月租费提高0.56欧元，并于2002年3月13日获得RegTP的批准。2002年10月31日，德国电信就提高零售价格又一次提出申请。RegTP部分拒绝其申请，仅同意将T-NET的月租费提高0.33欧元，而不是提高0.99欧元，也拒绝将T-NET和T-ISDN的一次性费用提高13.40欧元。

　　T-DSL的收费并不受最高限价制度的事前监管。根据电信法30条，此收费仅需事后审查。2001年2月2日，因竞争者的申诉，RegTP对德国电信以前的ADSL收费价格进行了审查，以确定是否存在与德国竞争规则相抵触的低于成本价销售行为。RegTP于2002年1月25日结束调查，并认定德国电信2002年1月15日的提价并没有低价倾销的嫌疑。

行政程序：

　　1999年3月18日和7月20日，欧盟委员会接到来自15家公司对德国电信定价的投诉，这15家公司均是德国电信的竞争者。
　　1999年7月15日，欧盟委员会根据1962年第17号条例第11条的规定向德国电信发出信息调查表(request for information)。德国电信于1999年8月13日和25日以信函方式对此予以回复。
　　2000年1月19日，欧盟委员会向德国电信的竞争者发出信息调查表。2001年6月22日，欧盟委员会再一次向德国电信发出信息调查表。2002年5月2日，欧盟委员会向德国电信发出拒绝通知。2002年7月29日，德国电信提交对拒绝通知的意见陈述。同年10月25日，德国电信针对竞争者的观点提交其观点陈述。
　　2003年2月21日，欧盟委员会再一次向德国电信发出拒绝通知。2003年3月14日，德国电信再一次提交意见陈述。
　　2003年5月21日，欧盟委员会根据EC82条做出2003/707/EC号决议 ，认定德国电信违反EC82条的规定，防碍市场竞争，并要求其停止相关行为，同时对德国电信罚款1260万欧元。并于2003年5月30日通知德国电信。

诉讼：

　　2003年7月30日，德国电信向欧盟初审法院提起诉讼。
　　德国电信诉讼请求是：
- 判定欧盟委员会决议无效或，减少对其的罚款；
- 由欧盟委员会支付相关的费用，包括非诉费用。
安徽省铜陵市人民政府


铜陵市人民政府关于印发铜陵市政府债务管理办法（试行）的通知

铜政〔2009〕78号


县、区人民政府，市直各部门，各有关单位：

经市政府2009年第41次常务会议审议通过，现将《铜陵市政府债务管理办法（试行）》印发给你们，请认真贯彻执行。

铜陵市人民政府

二○○九年十二月十日

铜陵市政府债务管理办法（试行）

第一章 总 则

第一条 为了加强政府债务管理，规范政府债务举借、使用、偿还行为，防范和化解政府债务风险，促进我市经济和社会各项事业又好又快发展，根据国家有关法律、法规等规定，结合我市实际情况，制定本办法。

第二条 本办法适用于铜陵市政府债务的举借、使用、偿还和监督管理。

国家和省对政府债务另有规定的，从其规定。

第三条 本办法所称政府债务，是指政府及其所属部门、单位以信用（誉）为基础，为满足履行职能的需要统筹举借的债务以及通过依法担保、提供还款承诺等形成的债务。包括：

（一）政府直接债务：即以政府资源、资产及财政性资金作为直接还款来源的债务；

（二）政府或有债务：即由政府及直属有关部门、单位依法合规为下级政府及企事业单位等提供担保，只在某一或某些不确定事件发生的前提下才会产生政府偿还责任而形成的债务；

（三）政府隐性债务：指事业单位因自身经营及发展需要举借的，不以政府资源、财产或财政性资金作为还款来源，由于社会和公众预期等原因，政府出于社会责任而承担的债务。

第四条 市政府根据经济、社会事业发展和建设发展任务需要，在统筹考虑全市财力的基础上，实行政府举借债务计划管理。

第五条 政府债务管理按照“举债有度、用债有效、还债有信、管理有力”的总体要求，坚持“统筹决策、控制规模、规避风险、加强管理”和“借、用、还相统一”的原则。

第六条 政府债务规模应当与全市国民经济发展和可支配财力相适应，坚持适度从紧、量力而行、支持重点、讲求效益、明确责任、防范风险，确保一定时期内财政收支平衡。

举借重大政府债务原则上应事先落实偿债资金来源、偿债责任以及抵御风险的措施。

第七条 政府债务资金重点用于事关全市总体发展所急需，暂时存在资金缺口的基础设施和公用设施等公益性项目，不得用于政府机构正常运转等经常性支出和竞争性项目建设。

第二章 组织管理

第八条 市投融资管理委员会对政府债务实施统一决策，统筹管理，批准政府债务举借计划，决定资金的使用对象，督促相关部门、单位严格按照本办法履行各自职责。

第九条 市发改部门负责对全市政府债务举借项目进行评审论证，对项目的必要性、可行性、紧迫性等方面提出审核意见。

第十条 市财政部门负责政府债务管理政策的制定，提出年度市级债务举借项目财政预算建议，根据政府债务规模和财力状况，建立与总体规模和债务风险相适应的政府偿债准备金，加强政府债务风险防范；负责编制市本级年度政府债务收支计划；负责市本级政府债务日常事务管理；负责建立债务风险监测指标预警体系，对政府债务偿还能力、债务规模、结构和安全性进行动态监测和评估，并定期报告市政府。

第十一条 市审计、监察部门依法对政府债务管理实施审计和行政监督。

第十二条 政府债务的贷款主体为市政府确定的市级投融资平台及申请项目贷款的政府所属部门、单位。

政府债务的偿债主体为贷款资金的实际使用人或其他承担实际偿还义务的部门、单位（以下称最终债务人）。最终债务人承担按期、足额偿还政府债务责任以及防范和化解政府债务风险的责任，并按规定缴纳政府偿债准备金。

市政府是基础设施和公益性项目建设形成政府债务的最终债务人，偿还责任由市财政承担。

第十三条 最终债务人的法定代表人为偿债责任人，法定代表人发生变更，应将政府债务纳入移交范围。新的法定代表人继续承担偿还政府债务的责任。

最终债务人发生机构合并、分立等情形的，由变更后的机构承担偿还责任。

第三章 政府债务的举借

第十四条 政府债务的举借实行年度计划管理。市投融资管理委员会每年10月份对委员会办公室初选的建设项目和投资规模情况，结合我市实际，确定下年度建设项目和投资规模；根据总的投资规模，统筹考虑下年度建设项目的自有资金、财政预算安排的资金、土地出让金以及下年度还贷资金情况，确定下年度融资规模。

第十五条 市财政部门根据市投融资管理委员会投融资计划编制下一年度市级政府债务收支计划，并报市政府批准。

第十六条 政府债务收支计划经市政府批准后，由市财政部门会同贷款主体具体执行年度债务收支计划。

第十七条 政府债务的贷款主体应严格按照贷款项目计划落实自有资金或者其他配套资金，按要求及时提供资金到位的相关证明资料。自有资金或者配套资金不落实的，一律不准举借。

第四章 资金使用及管理

第十八条 政府债务贷款属于基础设施和公益性项目的资金由市财政局实施分项专户管理；属于政府担保、转贷项目的资金，由担保或转贷主体负责管理；属于BT项目的资金，由签约主体负责管理。

第十九条 严格“按计划、按合同、按进度、按程序”的原则，拨付政府债务项目资金。对征迁安置等补偿性资金按有关规定及时足额拨付资金；对工程建设类资金严格按进度拨付资金，在竣工决算前不得超过合同价款总额的80%。

第二十条 承担政府债务的最终债务人，要严格按照资金使用用途，不得挤占、截留、挪用资金；不得以虚报、冒领、关联交易等手段，骗取政府债务资金；不得违反规定超概算投资；不得虚列投资完成额。

各融资主体及相关政府部门不得用政府债务资金发放工资、奖金以及用于公务招待、出国考察等支出。其必要的人员、公务支出及相关融资费用由市财政部门审核报市政府批准后从存款利息中列支。

第二十一条 政府债务贷款主体和偿债主体应按照有关规定对政府债务资金进行财务管理和会计核算，按月向市投融资管理委员会办公室、财政和审计部门书面报告项目执行进度、资金使用进度及偿债计划落实等情况。

第二十二条 市财政、发改部门负责开展政府债务项目绩效评价工作，对全市政府债务资金使用情况进行汇总分析，并上报市政府。

第五章 政府债务的偿还

第二十三条 政府债务的偿还坚持“谁借款，谁偿还”原则。偿债主体作为偿债责任人应根据政府债务项目贷款合同制定偿债计划，筹集偿债资金。

第二十四条　市政府按照政府债务余额的一定比例建立政府偿债准备金，由市财政部门设立偿债准备金专户管理。下列资金可以作为政府偿债准备金的来源：

（一）国有土地出让收益；

（二）处置国有资产的收入；

（三）最终债务人的其他收入；

（四）财政预算安排的资金；

（五）政府偿债准备金的增值收益；

（六）法律、法规规定的其他收入。

第二十五条　 最终债务人应按以下规定缴纳或提取偿债准备金。

（一）被担保的最终债务人每年按照实际到位的累计借款额的1%，以其自有资金缴纳政府偿债准备金，直至达到借款额的15%；

（二）被担保的最终债务人使用转贷资金投资的项目有收益的，自收益之日起，每年按照项目收益总额的5%缴纳政府偿债准备金，直至达到借款额的85%；

（三）其他最终债务人在当年新增现金流量中提取与当年到期本息额扣除财政筹集的准备金后的金额作为偿债准备金。

第二十六条 财政预算安排的偿债准备金主要来源：

（一）当年国有土地使用权出让金纯收益总额的80%安排偿债资金；

（二）财政预算内每年按年初支出预算额的6%安排偿债资金；当年新增收入20%提取偿债准备资金；

（三）当年城市建设维护费和城市基础设施配套费征收总额的30%安排偿债资金；

（四）国有资产经营、处置收益等依法可以用于政府性债务偿付的其他资金。

第二十七条 市财政部门对偿债资金实施监管，对偿债资金的筹集进行督促。最终债务人未按规定将偿债准备金缴入政府偿债准备金专户的，应根据还款保证文件的约定追究其违约责任，并视情形相应扣减其财政补助或其他资金。如需动用政府偿债准备金进行垫付的，应按垫还额0.3‰的日利率加收资金占用费，资金占用费用于补充政府偿债准备金。

第二十八条 最终债务人对到期的政府债务无法偿还的，由担保人承担偿还连带责任；属于转贷的，转贷机构按照转贷协议履行债务偿还义务。担保人和转贷机构代为偿还债务后，应当向最终债务人追偿。

第二十九条 最终债务人应按批准的计划及时将配套资金存入政府债务资金专用账户。不能按计划到位的，财政部门有权实行预算扣款等办法。对拖欠政府债务无法实行预算扣款的最终债务人，财政部门可以采取以下追偿措施：

（一）最终债务人的税后利润、政策减免、折旧、招商资金中必须按一定比例用于偿债；凡清理基建物资、积压物资、闲置固定资产等变现资金应大部分或全部用于偿债；

（二）年初根据偿债要求下达年度偿债计划，最终债务人应按时足额完成；

（三）对最终债务人实行偿债情况与工资、福利挂钩办法；

（四）将偿债计划完成情况纳入最终债务人法人代表目标责任制考核范畴；

（五）对有能力（潜力）的最终债务人实行销售回笼款按比例存入偿债过渡专户的办法；

（六）通过法律程序对最终债务人追偿。

第六章　政府债务的预警

第三十条　市政府建立政府债务预警机制，根据政府债务风险情况，制定有效的防范和化解措施及应急预案。

第三十一条　市发改、财政部门根据预警机制，建立监测政府债务的指标，主要包括偿债率、负债率、债务逾期率等并根据政府债务情况及时向市政府提出预警分析报告。

第七章 政府债务监管与处罚

第三十二条 市审计局应当对政府债务举借、偿还、使用等情况进行专项审计，并依据规定对政府债务项目进行全面审计；市属各有关部门、单位和涉及政府债务管理、使用及偿还的事项应当列入领导干部经济责任审计范围。

第三十三条 政府债务的贷款主体、最终债务人及其工作人员，有下列行为之一的，按国务院《财政违法行为处罚处分条例》等规定予以处罚。

（一）截留、挪用国家建设资金的；

（二）以虚报、冒领、关联交易等手段骗取国家建设资金的；

（三）违反规定超概算投资的；

（四）虚列投资完成额的；

（五）违反国家有关政府承贷或者担保的外国政府、国际金融组织贷款管理规定的；

（六）不及时到财政部门登记政府债务、向财政部门提供财务报表、债务报告等资料的；

（七）其他违反国家有关规定的。

第八章 附 则

第三十四条 本办法由市财政局负责解释。

第三十五条 本办法自发布之日起施行。