国家测绘局


关于印发《中共国家测绘局党组关于2008年党风廉政建设和反腐败工作的实施意见》的通知

国测党字[2008]3号


各省、自治区、直辖市、计划单列市测绘行政主管部门，新疆生产建设兵团测绘主管部门，局所属各单位，机关各司（室）：


　　现将《中共国家测绘局党组关于2008年党风廉政建设和反腐败工作的实施意见》印发给你们，请结合本部门本单位的实际，抓好贯彻落实。


　　


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　中国共产党国家测绘局党组


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○八年三月五日
中共国家测绘局党组关于2008年党风廉政建设和反腐败工作的实施意见

2008年，测绘系统党风廉政建设和反腐败工作要全面贯彻党的十七大精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照第十七届中央纪委第二次全会精神和国务院廉政工作会议部署，紧密围绕测绘部门的中心工作，着力加强以完善惩治和预防腐败体系为重点的反腐倡廉建设，继续抓好领导干部作风建设和廉洁自律工作，强化权力运行的制约和监督，进一步深化治本抓源头工作，把反腐倡廉工作融入测绘管理改革与发展之中，为推进测绘事业新发展提供有力保障。
一、认真开展对贯彻落实党的十七大精神和《国务院关于加强测绘工作的意见》的监督检查
（一）督促所属单位领导班子和领导干部坚决贯彻落实党的十七大精神和各项部署。加大对领导干部在指导思想、路线方针政策和重大原则问题上与中央保持高度一致的监督检查力度，确保科学发展观和党中央国务院各项方针政策的贯彻落实，维护党的纪律，保证政令畅通。
（二）加强对贯彻落实《国务院关于加强测绘工作的意见》的监督检查。督促所属单位认真贯彻落实党中央、国务院关于测绘工作的重要指示和《国务院关于加强测绘工作的意见》，制定完善有关配套政策，推进测绘事业发展中突出问题的解决。
（三）加强对《全国基础测绘中长期规划纲要》贯彻落实情况的监督检查。加强对测绘发展规划执行情况的检查和评估，加大对重大基础测绘项目实施的监督力度，紧紧围绕国家测绘局2008年各项重点工作任务，狠抓落实情况的监督检查。
二、扎实开展反腐倡廉教育，进一步加强作风建设
（四）加强思想道德教育。以树立正确的权力观为重点，加强对党员干部特别是领导干部的理想信念、党风党纪、廉洁从政和艰苦奋斗教育，深入进行社会主义核心价值体系教育，弘扬新风正气，抵制歪风邪气，筑牢拒腐防变的思想道德防线。
（五）加强廉政文化建设。把反腐倡廉教育同社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德教育和测绘文化建设相结合，充分发挥先进典型的示范作用，运用反面案例开展警示教育，不断创新教育形式，丰富教育内容，增强反腐倡廉教育的实效性，形成以廉为荣、以贪为耻的文化氛围。
（六）继续抓好领导干部作风建设。认真落实“八个坚持、八个反对”，大力倡导八个方面的良好风气，大力弘扬求真务实的精神，坚决克服形式主义、官僚主义，进一步树立群众观点和公仆意识，认真执行联系群众制度，促进领导干部作风的进一步转变。
（七）进一步加强机关作风建设。下大力气改进会风和文风，进一步精简会议和文件。大力提倡艰苦奋斗、勤俭节约的作风，严格执行会议、出差等有关规定，严格控制公务消费，规范公务接待，纠正奢侈浪费行为，规范和控制各种评比达标活动。
三、加强领导干部廉洁自律，做好信访举报和案件查处工作
（八）加强领导干部廉洁自律工作。认真执行中央纪委《关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》，深入治理领导干部违反规定收送现金、有价证券、支付凭证和收受干股，以及以赌博和交易等形式收受财物等问题；清理纠正领导干部在住房上以权谋私的问题，严禁领导干部超标准多占住房、违规购买经济适用房的问题；纠正和查处领导干部放任和纵容配偶、子女和身边工作人员利用其职权和职务影响经商办企业等问题；治理领导干部违规插手招标投标、政府采购等市场交易活动谋取私利的问题。
（九）继续深入开展测绘领域治理商业贿赂工作。坚决纠正在测绘经营活动中的不正当交易行为，严肃查处在测绘经营活动中违纪违法案件。推进测绘信用体系建设，进一步规范测绘市场秩序。
（十）加强信访举报和案件查处工作。妥善处理群众来信来访反映的问题。依纪依法查处违纪案件，严格掌握政策界限和量纪标准，注重办案的政治效果、社会效果和法纪效果。加大组织处理工作力度，提高运用组织处理和纪律处分的综合效果。
四、加强对权力运行的制约和监督，促使领导干部正确行使权力
（十一）认真落实党内监督各项制度。发展党内民主，保障党员行使各项民主权利，积极推进党务公开。坚持民主集中制，不断健全和完善领导班子决策议事规则。按照中央要求，建立巡视制度，开展对局直属单位的巡视工作。
（十二）加强对领导班子和领导干部的监督。进一步加大对所属单位党员领导干部民主生活会的指导监督力度，加强对贯彻落实民主集中制情况和重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额资金使用等情况的监督。严格执行领导干部述职述廉、诫勉谈话、函询和党员领导干部报告个人有关事项等制度。加强对重要部门、重要岗位和关键环节的监督。
（十三）加强财务监督和审计监督。进一步健全和完善有关财务管理、国有资产管理制度，加强对测绘规划、年度计划、财政预算等执行情况的监督检查。认真落实《国家测绘局内部审计管理（暂行）办法》，组织开展内部审计工作。针对监督检查和内部审计反映出的各类问题，落实责任，坚决整改。
（十四）进一步推进政务公开和办事公开。制定《国家测绘局政务公开规定》，编制、公布国家测绘局政务公开目录和政务公开指南，建立主动公开和依申请公开的机制，规范政务公开工作。继续推行电子政务，加强国家测绘局网站建设，进一步推进政务信息网上公开。健全测绘事业单位办事公开制度、进一步坚持和完善职工代表大会制度，充分发挥职代会的民主管理和民主监督作用。
五、深化改革和创新制度，进一步推进治本抓源头工作
（十五）扎实推进惩防体系建设。按照中央的统一部署，结合测绘部门实际，研究制定贯彻落实《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》的实施办法，搞好任务分解，明确责任单位和人员，切实抓好落实，扎实推进符合测绘部门特点的惩治和预防腐败体系建设。
（十六）深化测绘体制改革和机制创新。继续推进测绘部门的职能转变，加强测绘统一监管和公共服务职能，进一步减少和规范测绘行政审批。继续积极推进测绘行政审批事项的集中受理和网上审批，进一步完善测绘行政审批责任和监管制度。
（十七）继续深化干部人事制度改革。深入贯彻实施《公务员法》，健全完善公务员录用、考核、奖惩等制度，在测绘事业单位全面实施岗位设置管理制度，完善公开招聘制度，加大干部交流、轮岗力度，积极推进干部竞争上岗，完善科学的干部选拔任用和管理监督机制。
（十八）进一步加强财务管理和测绘项目管理。继续完善测绘部门预算管理、国库集中收付、政府采购、工程建设招标投标、国有资产管理等制度，严格执行“收支两条线”规定，加强财政资金的使用和管理，健全和完善基础测绘项目管理和测绘成果管理制度。积极推动测绘部门预算绩效考评工作，制定和完善相应绩效考评制度。
（十九）认真落实党风廉政建设责任制。把反腐倡廉工作纳入部门和单位总体工作部署，在明确业务工作责任的同时，明确党风廉政建设责任，以求真务实的精神狠抓落实，确保反腐倡廉各项任务落到实处。加强对落实党风廉政建设责任制执行情况的监督检查。
死刑复核程序之完善

蔡鸿铭


论文提要：
死刑复核程序作为我国独具特色的程序，对于严格把握死刑的适用，统一掌握死刑标准，贯彻少杀、慎杀的刑事政策曾起到一定的作用。死刑复核程序制度的设计及被严格遵守，直接关系到死刑案件的质量，直接关系到死刑的准确适用和严格适用问题。然而，由于制度设计的疏漏，我国目前死刑适用标准不统一，死刑复核制度与二审合二为一，死刑复核程序虚置现象严重，死刑复核程序在实践中的运行难以实现立法的初衷。本文试从我国死刑复核制度的历史、现状着手，分析现有死刑复核程序制度设计上的问题和死刑复核权下放的弊端，进而探索其出路。
关键词：死刑复核，程序，完善
死刑，又称生命刑或极刑，它是剥夺犯罪分子生命、惩罚犯罪的一种最严厉的刑罚，具有不可挽救的特点。我国在死刑存废问题上坚持不废除死刑，但要从严控制死刑的适用，坚持少杀、慎杀、防止错杀。 这一政策在实践中的体现是我国不仅在实体法上对死刑的适用进行限制，而且在程序法上对死刑的适用也做出了特别的规定，这就是死刑复核程序。
死刑复核程序是指人民法院对判处死刑的案件进行审查核准的一种特殊程序。 普通刑事案件实行“二审终审”制，第二审裁判为终审裁判，一经作出立即发生法律效力；而死刑必须经过复核这一特别程序进行复审，只有经过复核并且核准的死刑判决才能发生法律效力，才能交付执行，这是二审终审的例外。
2002年在延安刑场上发生了惊心动魄的“枪下留人”的董伟案，首次引起法学界人士对死刑二审程序和复核程序的讨论。董伟一案反映出我国死刑复核程序中存在的重大问题——死刑复核程序的虚置化、形式化；而不久前发生的河北聂树斌“冤杀”案和湖北佘祥林杀妻冤案则进一步暴露了我国死刑复核程序的弊端。
一、 死刑复核程序的发展和现状
死刑复核程序制度在我国具有悠久的发展历史，经过秦汉发展到北魏时期，死刑案件基本上由皇帝最后核定，到了隋朝，还设置了专门的机关，明清时期已形成了复核案件的秋审、朝审制度。死刑复核程序中最关键的是核准权（又称死刑复核权）问题，新中国成立后，我国在此问题上曾几次变化（详见下表）
相关法律、
司法解释 最高法院核准的死刑案件 省高院核准的
死刑案件 省高院核准的死缓案件 备注
1979年7月1日通过 刑事诉讼法 所有死刑案件 所有的死缓案件
1980年3月6日通过 全国人大常委会（80）人大常委会字第10号通知 现行的杀人、强奸、抢劫、放火等犯有严重罪行当处死刑的案件 在1980年内
1981年6月10日通过 全国人大常委会关于死刑核准问题的决定 反革命犯、
贪污犯 在1981年至1983年内
1983年9月2日修改 人民法院组织法第13条 杀人、强奸、抢劫、爆炸以及其他严重危害公共安全和社会治安判死刑的案件 必要时授权省高院行使
1983年9月7日 最高法院关于授权高级法院核准部分死刑案件的通知 反革命案件和贪污、受贿、走私、投机倒把、贩毒、盗运珍贵文物出口案件 杀人、强奸、抢劫、爆炸以及严重危害公共安全和社会治安判死刑的案件 解放军军事法院可行使
1991年6月6日 最高法院关于授权云南省高院核准部分毒品犯罪死刑案件的通知 云南省的毒品犯罪死刑案件 最高法院判决和涉外的毒品犯罪死刑案件除外
1993年8月18日 最高法院关于授权广东省高院核准部分毒品犯罪死刑案件的通知 广东省的毒品犯罪死刑案件 广东省高院一审判决和涉外的毒品死刑案件除外
1996年3月17日 修改后的刑事诉讼法第199-202条 所有的死刑案件 所有的死缓案件
1997年3月14日 修改后的刑法第48条 所有的死刑案件 所有的死缓案件 最高法院判决死刑案件除外
1997年9月26日 最高法院关于授权高级法院和军事法院核准部分死刑案件的通知 刑法分则第一、三、八章规定的犯罪判处死刑的案件 刑法分则第二、四、五、六（毒品除外）、七、十章规定的犯罪，判处死刑的案件 解放军军事法院可以行使
以上死刑复核权的变化表明：第一，我国的死刑复核权一直由最高人民法院或高级人民法院行使；第二，死刑复核权的下放更多的是基于简化诉讼程序，提高诉讼效率的考虑；第三，不同类型犯罪的死刑核准权归属不同。死刑核准权的下放在一定程度上保证了打击犯罪的及时，但与之相连的负面影响也非常明显。我国刑法对有些犯罪的定罪量刑规定的比较笼统，加之各地的实际情况不尽相同，审判人员的法律水平和素质参差不齐，造成不同地方死刑标准不同，使死刑复核程序防止错杀、减少偏差、保证公正的目标难以得到实现，不利于有效地控制和减少死刑的适用，也不利于实现定罪量刑的综合平衡。
由于下放死刑核准权的均为实践中多发、量大的犯罪，实际造成了我国判处死刑的案件，绝大多数由高级人民法院和解放军军事法院核准并下发执行命令。从审级上讲，被授权核准死刑的法院，也是死刑案件的二审法院，各高级人民法院和解放军军事法院在审理中实际上是将二审程序和复核程序合二为一。因此，对绝大多数死刑案件，死刑复核程序实质上被取消了。
二、 死刑复核程序在制度设计上的问题
作为中国司法救济程序组成部分的死刑复核程序，其设计的初衷在于对死刑案件进行严格的审查，避免审判的错误和随意化，为犯罪人多提供一层的保护，以期达到对人类生命的珍重，与国际人权接轨。因为二审程序和死刑复核程序的存在使得第一审法院的判决可以受到上级法院的两次司法审查，并使当事人尤其是被告人能获得两次独立的司法救济，因此它们在刑事诉讼中的重要作用是不言而喻的。但仔细审视中国的死刑复核程序便会发现其制度设计体现了强烈的功利主义色彩，难以真正发挥应有的保障作用。
（一）死刑复核程序由法院单方控制，沿用书面秘密审核方式进行，缺乏透明度，有违公正的价值理念。
死刑复核程序不是通过开庭审理的方式进行， 现行《刑事诉讼法》第202 条中规定了死刑复核的组织，而对于死刑复核的内容、方式、期限和复核后的处理并未作出规定。死刑复核程序立法的欠缺与其在刑事诉讼中的重要地位是极不相称的。在实践中死刑复核一律采取不开庭的方式。首先，死刑复核程序是上下级法院之间材料报送的过程。这种过程几乎是秘密的，控辩双方无从知晓，更无从介入。其次，死刑复核程序的审理过程以秘密阅卷为主。不开庭使得控辩双方无法参与其中，无从表达意愿，对复核结果难以施加有效的影响。最后，与不开庭审理方式紧密相连的是程序的单方控制性，主要表现在，人民法院主导着死刑复核程序的运行，而控辩双方只能被动等待裁决的结果，无法实施有效的制约和牵制，诉讼方特别是被告人期待通过死刑复核程序进行申辩的机会落空。
（二）死刑复核程序由法院主动加以启动，与司法权的中立性相违背，难以保持司法权应有的公正形象。
我国的死刑复核程序是一种由人民法院主动启动，在人民法院内部自行运作的对死刑案件的审查与控制程序。在未经过控辩双方申请的情况下，由司法主体自行对案件实施审查与复核活动。纵然死刑案件是一类特殊案件，司法权运作方为达到对其慎重处理的目的，对此进行干预是必要的，但是这种干预不能以牺牲司法权的特性为代价。死刑复核程序由于司法权的主动性而在一定程序上失去了诉讼的性质，在主动性的作用机制下，司法权可能会丧失中立性及其运作过程中的冷静与自律，容易怀有偏见，其裁决结论也难以获得控辩双方普遍认同，司法权存在于公众之中的公正形象也会失去。
（三）死刑复核程序的设置过分强调对效率的追求，忽视诉讼活动的终极目标，动摇了司法权的基础。
死刑复核程序的下放，客观上避免了案件的积压，缓解了最高法院的压力，使案件可以较为迅速得以审结，避免了诉讼的拖延，有助于及时惩罚犯罪。但在关注效率的同时，程序的正义和公正如何保障？适度追求效率，使当事人受到及时的审判，避免长时间的讼累，是司法现代化的体现，也是司法体制正常运作的必然要求。但是，提高诉讼效率毕竟不是国家进行刑事诉讼活动的终极目标，它只能是用以正确保障正义者以最高法律价值在审判过程及裁判结果中得以体现的工具。离开了对正义的追求，审判活动就不会具有任何意义和存在的价值。对效率的过分追求在损害正义之外的另一个结果，就是必然导致司法的行政化倾向，动摇司法权的基础，导致对权利救济的弱化，丧失控制权力的功能。西方有一句非常有名的法谚：Justice delayed is justice denied (迟来的正义非正义)。但是对于今天所谓的“快速正义”更应该保持警惕。司法实践中的“从重从快”，“从重”到了忽视明显疑点的程度，“从快”到了不给任何申告机会的程度，即使不算是草率，至少不能说是严谨。生命丧失而不可恢复，更显其珍贵；死刑是以法律与正义的名义剥夺个体的生命，更应慎重。在死刑复核程序中对正义的追求应压倒对效率的盲目推崇。
（四）我国的死刑复核程序体现了对程序内在价值的忽视和淡漠。
程序公正是指法律程序在具体运作过程中所要实现的价值目标。与实体公正所体现的“结果价值”不同，程序公正主要张扬的是一种程序价值，体现在程序的运作过程中。评价程序本身是否具有程序正义性所要求的品质，要看它是否使得那些受程序结果影响或左右的人受到应得的公正待遇，而不是看它是否产生好的结果。 客观公正的程序要求那些权益可能会受到刑事裁判或诉讼结果直接影响的主体应当有充分的机会富有意义地参与裁判的制作过程，并对裁判结果的形成发挥有效的影响和作用，要求法院必须以双方充分有效地参与的庭审为裁判基础。
“正是程序决定了法治和人治之间的区别” 。完善的程序确保对权利的救济和对权力的控制。但是反观我国现行的死刑复核程序，从严格意义上来讲，并不具备典型司法程序的特征，法院主动发动，单方控制，秘密操作使其更类似于行政机关内部的复核处理程序，控辩双方均无法参与到程序中，被告人及其律师无法通过正当途径表达自己的意愿，对结果施加影响的几率几乎是零。死刑复核程序的设计使公众对司法权的监督成为不可能，必然导致的结果就是公众对司法的不信任以及司法权威的破坏和丧失。
三、 我国死刑复核制度的完善和出路
辩证唯物主义认识论认为，任何事物都涉及现象与本质这对范畴，它们两者并不统一。认识的目的在于透过现象揭示本质。但这个认识的过程，并非一蹴而就的，它是发展的、复杂的 。同样在刑事诉讼中，为求案件特别是死刑案件的客观真实，就必须按认识论的原则设计程序。因为如果连程序的公正性都无法得到保障，那实体公正的实现会遭到更大的质疑。死刑复核程序的设立正体现了这一原则要求。死刑核准权的下放，从表面上来看，确实提高了司法效率，但司法公正大打折扣。而司法公正是我们追求的永恒之正义。“与程序公正性和结果公正性相比，程序经济性毕竟属于次一级的价值标准。” 市场经济、法治社会要求死刑复核程序规范化、科学化， 死刑核准权上收是尊重生命的必然选择，二审程序与死刑复核程序分开始程序公正的必然要求。如何完善死刑核准程序？笔者认为主要从完善立法、收回复核权、改进复核程序三方面着手。
（一）完善立法规定，解决立法冲突问题。
第一，要解决存在于复核权的立法冲突问题。现行《刑法》和《刑事诉讼法》都明确规定只有最高人民法院才有死刑核准权，高级人民法院只有死刑缓期执行案件核准权。《人民法院组织法》则规定最高人民法院在必要时可以将部分案件授权省、自治区、直辖市高级人民法院和解放军军事法院核准。这样《刑法》、《刑事诉讼法》与《人民法院组织法》之间存在立法冲突。依据“新法优于旧法”和“上位法优于下位法”的原则，我国的立法机关应尽快完善立法，修改1983 年《人民法院组织法》使之与现行《刑法》和《刑事诉讼法》相一致，从而“收缴”最高人民法院下放死刑核准权的“尚方宝剑”，最高人民法院收回死刑核准权也就有充分的立法上的依据了。
第二，明确规定死刑复核范围。修改现行《刑法》和《刑事诉讼法》关于复核范围相互矛盾的规定。关于死刑立即执行案件，笔者认为避免立法上的矛盾，应考虑修改现行刑法，将现行刑法第48 条中“死刑除依法由最高人民法院判决的以外”予以去掉，使其与现行刑事诉讼法的规定相一致。关于死刑缓期执行案件，则可仍由高级人民法院来行使。同时应该将现行《刑法》和《刑事诉讼法》中的有关规定进行一致性的修改，在法条中予以明确规定以免理解上造成混乱。
（二）收回死刑核准权，由最高人民法院统一行使。
最高人民法院收回死刑核准权是目前中国死刑制度法治化进程中一个核心问题。这并不是一个法律问题，因为法律已经明确规定应由最高人民法院来行使死刑的核准权；可以说完全是一个现实问题，是一个如何落实法律规定的问题。最高人民法院院长肖扬已经于2005年3月10宣布死刑核准权要由最高人民法院收回，但具体时间尚未确定。 最高人民法院迟迟不收回死刑核准权的主要理由是物质条件不具备，因为最高人民法院人手不够，经费不足，难以行使全国范围内的死刑案件的核准权。其实，问题的关键不在人手和经费，而在于有关决策机构和领导人的眼光和韬略。我国是单一制国家，司法权是统一的，死刑核准权是国家司法权的重中之重。在国家的和平发展时期，没有比杀人更重大的事情，因此，死刑核准权理所当然只能由中央司法机关直接行使。
国际人权法强调必须保障被怀疑或者被控告犯有可判死刑之罪的人获得适当的法律协助以及只有根据主管法院的终审判决才能执行死刑。将死刑复核程序收回最高人民法院行使，应该是中国的死刑制度在程序方面与国际人权法接轨的必然要求 。
横看当今世界，所有保留死刑的国家，包括由地方立法机关决定死刑存废的联邦制国家，联邦最高司法机关也有对死刑运用的最终审查权，无论是英联邦还是美国都是如此。纵观中国千年历史，即使是经常滥用死刑的封建社会，死刑的最终决定权多数时期也由中央直接掌握，直至由皇帝亲自勾决。
所以，最高人民法院收回死刑核准权，不仅是实现死刑核准权统一行使和全国死刑适用标准一致的迫切需要，也是尊重人权、纠正死刑核准中违背《刑法》、《刑事诉讼法》规定的当然要求。我国已将人权保障写进《宪法》，收回死刑核准权也是切实履行宪法的必然要求，从而避免我国在国际人权领域的对话中处于被动地位。死刑核准权是最高人民法院的一项重要权力，更是它的职责，不能放弃，否则就是渎职。